PUBBLICATA LA GUIDA ART SULLA RIFORMA DEL TPL

– Di Andrea Spinosa –

Si tratta di una consultazione pubblica contenuta nella delibera n.83 dello scorso 27 luglio propedeutica all’individuazione di un procedimento condiviso per “la definizione della metodologia per l’individuazione degli ambiti di servizio pubblico e delle modalità più efficienti di finanziamento avviato con la delibera n. 49/2015” (link)

Superato il criterio del costo fisso, saranno individuati dei parametri agganciati alle spese storiche. Tra gli altri punti cardine:

• Soddisfare la domanda di mobilità della popolazione, ed in particolare di quella debole, attraverso forme di finanziamento degli operatori del servizio pubblico (OSP) più efficienti;
• Utilizzare e combinare le modalità e tipologie di trasporto meno onerose a costi efficienti con una indicazione chiara verso l’utilizzo di servizi non di linea in caso di domanda debole;
• Sollecitare la domanda di mobilità attraverso la leva di tariffe differenziate e l’applicazione del metodo del price cap;
• Ampliare le modalità di finanziamento degli OSP  – attraverso, ad esempio, ipotesi di tassazione di scopo o il finanziamento diretto dei viaggiatori – e qualificare meglio il finanziamento incrociato, rendendo contendibili servizi ora in regime di contratto di servizio.

Fondamentale è che la domanda alla quale fare riferimento è una domanda potenziale riferita a più modalità e tipologie di trasporto, comprese nella mobilità pubblica o privata, rilevata anche nei suoi aspetti comportamentali attraverso specifiche indagini sul campo e non sulla base di indicatori di domanda effettiva, quali quelli basati sui dati di traffico dei gestori uscenti. Così come nella Misura 9 della delibera n. 49/2015, si afferma qui il principio che, a garanzia della neutralità e esaustività dei dati e delle informazioni, siano gli enti pubblici pianificatori ad averne la titolarità (per poi metterli a disposizione anche degli enti affidanti, qualora gli uffici amministrativi non siano coincidenti). Lo stesso principio garantisce anche la qualità delle decisioni pubbliche (quali quelle relative alla pianificazione delle reti e programmazione dei servizi) che richiedono di essere fondate sulla stessa tipologia di dati.

Le misure sono il primo atto del procedimento avviato con delibera 17 giugno 2015, n. 49, la quale dispone all’articolo 2, punto 1, del deliberato l’avvio del procedimento per la definizione della metodologia per l’individuazione degli ambiti di servizio pubblico e delle modalità più efficienti di finanziamento, ai sensi dell’articolo 37, comma 3, lettera a), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 e dell’articolo 37, comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1.

Come si legge nella prefazione, tale procedimento, come esplicitato nei considerata della stessa delibera “è rilevante anche ai fini della determinazione e del dimensionamento dei lotti di gara” e pertanto le misure contengono anche criteri volti alla individuazione dei lotti di gara.

In particolare, le misure definiscono i criteri metodologi per l’individuazione degli ambiti del servizio pubblico (di seguito: Ambiti) sia nel settore ferroviario, sia per tutte le altre modalità di trasporto (automobilistica, auto filoviaria, tramviaria, metropolitana, a fune, lacuale, lagunare, fluviale e marittima), ai sensi delle richiamate disposizioni. I criteri sono orientati al miglior soddisfacimento dei bisogni di mobilità della popolazione, anche in termini di combinazione prezzo/qualità dei servizi di trasporto, e alla ridefinizione del perimetro del servizio pubblico (ovvero dei servizi connotati da obblighi di servizio pubblico (di seguito: OSP), attraverso modalità di finanziamento pubblico efficienti, ai sensi dello stesso decreto istitutivo dell’Autorità.

La remuneratività dei servizi può essere misurata dal Coefficiente di copertura dei costi (coverage ratio, ovvero tasso di copertura, mannaggia l’anglicorum, ndr), calcolato come rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di infrastruttura, che nel caso dei servizi di cui al decreto legislativo n. 422/1997 e s.m.i. deve raggiungere la percentuale minima dello 0,35, ai sensi dell’art. 19, comma 5, dello stesso decreto.

Il provvedimento si basa su una metodologia articolata su cinque punti:

1. Individuazione di criteri per la definizione della domanda debole, in termini territoriali (aree “a domanda debole”), temporali (ore del giorno, giorni della settimana e periodi dell’anno) e soggettivi (condizioni di disagio fisico e/o economico, reddito e stato di attività). L’azione è incardinata al diritto europeo che collega la nozione di domanda debole (e di area a domanda debole) alla fornitura di servizi in regime di OSP. A tale fine si è individuata come indispensabile l’effettuazione di indagini sulla domanda potenziale da condurre nei territori a domanda debole in linea con le migliori tecniche di pianificazione della mobilità. L’onere di effettuare indagini è propedeutico anche all’applicazione di tariffe differenziate.
2. Scelta della modalità di trasporto più adeguata sotto il profilo del servizio e dei costi sostenibili. La guida sottolinea che “proprio con riferimento alle aree a domanda debole, potrebbe infatti risultare più economico soddisfare le esigenze di mobilità attraverso l’utilizzo di servizi di trasporto a chiamata piuttosto che attraverso quelli di linea, mentre nel caso della domanda di mobilità a lungo raggio, potrebbe risultare adeguato sotto il profilo dell’utenza un servizio automobilistico, anziché ferroviario. I servizi a chiamata potrebbero inoltre non richiedere una compensazione finanziaria, ma solo un diritto di esclusiva o una mera autorizzazione, mentre i servizi automobilistici potrebbero risultare più economici a livello di costo-chilometro dell’alternativa ferroviaria, così ottimizzando in entrambi gli esempi l’entità del finanziamento pubblico richiesto.”Emerge in questo punto un approccio esclusivamente funzionalistico che vede la compensazione finanziaria solo in chiave di implementazione del tasso di copertura, lasciando – ancora – al margine i costi di copertura energetica. Nonostante gli impegni di riduzione della spesa sanitaria e di controllo del cambiamento climatico, fatica a entrare nell’ordine amministrativo italiano un approccio olistico. E nonostante lo stesso Fondo Monetario Internazionale ci ricordi che nel 2015 i sussidi a copertura delle esternalità dell’energia sono stati pari al 6,5% del PIL mondiale (5.300 miliardi di dollari).
3. Esplicitazione e modalità di finanziamento degli OSP. Una volta definita la modalità e la tipologia di trasporto, sono stati individuati i criteri per la specificazione degli OSP che possono essere imposti ai gestori e che sono necessariamente distinti a seconda che si tratti di servizi di linea o di servizi non di linea. frequenze, orari, periodicità; nei servizi non di linea, in termini di altre caratteristiche quali – quantitative. L’attenzione agli aspetti che interferiscono con lo sviluppo del mercato deve essere alla base anche della definizione del perimetro del servizio pubblico nel caso di affidamento diretto o in house.
4. Calcolo dei costi dei servizi in ipotesi di costo efficiente e tariffe differenziate. Ai fini della scelta della modalità di trasporto più adeguata sotto il profilo economico, è necessario che essa avvenga considerando i costi efficienti e non quelli effettivi, derivanti dai bilanci consuntivi dei gestori incumbent (il gestore esistente prima della gara, in genere che opera con regime di monopolio). Si è ritenuto necessario superare alcuni concetti e impostazioni tradizionali, come quella che fa coincidere gli Ambiti con l’insieme dei servizi non remunerativi in base a dati consuntivi di bilancio dell’operatore incumbent. Infatti, un servizio potrebbe non essere remunerativo, non solo o non tanto perché la domanda genera volumi modesti o perché non è applicabile una tariffa in grado di coprire i costi, ma in quanto:
   • Il servizio è organizzato in maniera sub-ottimale e viene utilizzata una modalità di trasporto non adeguata dal punto di vista dell’utenza e dei costi;
   • La gestione è inefficiente anche per la inesistenza di adeguati meccanismi incentivanti nei contratti di servizio;
   • Le tariffe non sono fissate al livello massimo in relazione al grado di accessibilità economica (ART richiama il concetto di affordability, ovvero di accessibilià condivisa) di diverse categorie di utenza. In queste circostanze, finanziare l’Ambito equivarrebbe a finanziare e coprire disfunzionalità sul lato della programmazione pubblica o inefficienze sul piano della gestione, esiti del tutto contrari agli obiettivi regolatori.
5. Criteri di determinazione delle tariffe. Sono stati individuati criteri generali per la determinazione di tariffe e abbonamenti differenziati in relazione alla categoria di utenza interessata (distinguendo titoli di viaggio tutelati o agevolati versus ordinari). Per le categorie di utenza ordinaria, le tariffe sono fissate in funzione della disponibilità a pagare dell’utenza, degli standard di qualità del servizio garantiti superiori a quelli stabiliti dall’Autorità (ex articolo 37, comma 2, lettera d), del decreto-legge n. 201/2011), e di altri fattori, tra i quali, la fascia oraria di utilizzo dei mezzi di trasporto, le quantità e modalità di acquisto, la tipologia dei servizi a bordo, i canali di distribuzione, e gli altri parametri di scelta degli utenti, come rilevati dalle indagini sulla domanda di mobilità.

Nel calcolo della domanda, ART dice che le indagini da condurre fanno riferimento a flussi di mobilità rilevati attraverso matrici O/D riferite a diverse forme di mobilità, pubblica e privata, tipologia e modalità di trasporto. Sulla base di tali matrici e, pertanto, dei dati di flusso, sono rilevate le preferenze di viaggio di campioni di popolazione selezionati, ed in particolare le motivazioni di viaggio e la disponibilità a pagare per diverse combinazioni prezzo/modo di trasporto. Nella guida si segnala che particolarmente efficace si rivela a tale scopo la metodologia delle Preferenze dichiarate (stated preference methods), che rileva la disponibilità individuale a pagare attraverso le dichiarazioni di soggetti selezionati a campione e intervistati in merito alle loro preferenze circa combinazioni di offerta ipotetiche. Nella pratica tale approccio è superato in quanto fonte di bias, mentre più attendibile è lo studio di serie storiche legate al costo di accesso ai servizi e alla disponibilità economica media ovvero alla spesa media per i trasporti.

In questo senso i big-data, che la guida ART trascura, possono essere molto più efficaci nella definizione della domanda potenziale (link).

Dal punto di vista dei fattori di offerta, anche in presenza di caratteristiche socio-demografiche che non favoriscano una domanda sostenuta, si ritiene in ogni caso che una modulazione dell’offerta e una differenziazione tariffaria possano comunque far emergere una domanda relativamente più elevata. Si tratta di un’ottica rovesciata rispetto a quella che fa riferimento a indicatori di offerta effettiva per definire le aree a domanda debole e gli ambiti, quali, ad esempio, il load factor (fattori di carico), in quanto questi hanno una natura endogena che riflette l’organizzazione esistente dei servizi, senza lasciare spazio all’innovazione di modelli di offerta diversi in grado anche di sollecitare una domanda maggiore.

In conclusione possiamo dire che le linee guida di ART portano molti elementi di novità nel sistema delle gare del TPL. Manca però il salto di qualità verso un modi di pensare differente che valuti il trasporto non come risposta ad una esigenza fine a sé stessa ma come elemento di ottimizzazione dell’impiego delle risorse: finanziamento dei servizi pubblici e della spesa sanitaria, costi sociali e costi ambientali. In parole povere soldi pubblici e soldi delle famiglie.

Il trasporto continua ad essere visto come un settore a sé e non come prodotto della Governance e ancor più della Pianificazione territoriale e settore prioritario (40%) della bilancia energetica nazionale.

La mobilità urbana resta ad un bivio.

Come già con la riforma Delrio sul riordino delle amministrazioni locali che avrebbe dovuto delineare gli ambiti più importanti (i bacini metropolitani) che invece restano in nuce, anche la riforma degli OSP sembra puntare più alla fluidificazione del passaggio dagli incumbent al mercato che ad una aumento della produttività di un settore che tra costo dei servizi, spesa dei cittadini, costi energetici e spesa sanitaria indotta dalle esternalità pesa per il 55% sulla bilancia commerciale del Paese.

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